「生産緑地の2022年問題」とは? 地価への影響を考察する

PHOTO:six rice fields / PIXTA

「生産緑地の2022年問題」をご存じだろうか。

生産緑地とは、市街化区域内にある農地のうち、30年間にわたって農地として保全する、ということを取り決めた農地や緑地のこと。1991年の生産緑地法改正により、市街化区域内の農地で生産緑地地区に指定されると、所有者は税制優遇を受けられる代わりに30年間農地として管理することが義務付けられた。

また、1991年の法改正を受け、1992年に指定された生産緑地が2022年に指定解除の対象となる。それらの土地は、開発業者によって宅地化され、市場に供給されることで、地価が下落するのではないかと懸念されている。

これが「生産緑地の2022年問題」といわれるものだ。

今回は、生産緑地はこれからの地価にどの程度の影響を与える可能性があるのか、考察していく。

農地を守るために取り入れられた「生産緑地」

生産緑地の制度がつくられた背景には、戦後から急速に発展した日本経済がある。経済が発展したことにより、急速に都市部の人口が増加。特に1990年代初頭のバブル景気に向かって都市化、市街地化したことで、都心部の農地が減ってしまった。

そこで1991年に農地の宅地化を進行を防ぐために生産緑地法が改正、その翌年である1992年には、都心部で多くの農地が生産緑地に指定された。

生産緑地法とは、30年間は農地として土地を使うことを条件に、税制優遇を受けられるというものだ。

現在、生産緑地は全国に1万2000ヘクタールあり、これは世田谷区と大田区の面積の合計くらいの広さだ。東京23区では練馬区が最も多く、約172ヘクタールが指定されている。

出所:国土交通省「農地面積の現状」 2020年12月末時点の生産緑地は約1万2000ヘクタール

この生産緑地の指定を受けるメリットは大きい。

生産緑地に指定されると、固定資産税の課税額が農地並みに軽減される。土地所有者の税負担は宅地と比較すると100分の1程度に軽減される場合もある。

一方で、生産緑地の指定には厳しい制限が設けられている。

農業従事者が死亡した場合や、何らかの理由により農業を継続するのが困難になった場合を除き、基本的に農業を継続することが前提である。また、指定された農地は30年間農地以外に使えない。

生産緑地指定から30年が経過する「2022年」

30年間は税制優遇を受けられる生産緑地だが、経過するとこれまで受けられていた税制優遇が打ち切られてしまう。

また期間が経過すれば、生産緑地の指定解除が可能になる。そのため売却を検討する所有者は少なくないだろう。

では、所有者はどのような過程で生産緑地を売却するのか。

まず所有者は、生産緑地法の規定に基づき生産緑地の指定から30年が経過したとき、市町村に対して買い取りの申出を行うことができる。市町村は特別な事情がない限り、時価で買い取る。しかし実際は、財務的理由により市町村が買い取るということは難しいと言われている。

もし、自治体が買い取らない場合には、他の農業従事者に取得を斡旋する。それでも取得希望者が見つからなかった場合、農地所有者は自由に生産緑地を農地以外に転用することができるのだ。

2022年は、1992年に生産緑地に指定された土地が30年を経過し、指定解除が可能になる。市町村が生産緑地を買い取れなければ、その土地の大半が宅地化され、市場に供給されることで地価が下落するのではないかと予想されている。

それが「生産緑地の2022年問題」と言われるようになったのだ。

この問題の本質は、指定解除になった生産緑地の自治体による買い取りがほとんど行われていないということだ。

30年間という長期の指定期間に、農業従事者の死亡や、何らかの理由により農業を継続するのが困難になるケースは、当然発生する。そのため、これまでにも指定解除となった生産緑地も多い。

だが、2020年3月時点で直近10年間に1万8429件の買い取り申し出に、自治体が買い取ったのは、わずか118件しかない。

その多くは、自治体の財政的な理由によるものだが、一方で生産緑地を買い取っても有効活用策がないというのも、大きな理由となっている。

つまり、指定解除となった生産緑地を自治体が買い取れないのであれば、「その多くが宅地として市場に出てくるのではないか」と考えられているのだ。

筆者の自宅の近くにあった生産緑地は農業を営んでいた父親が亡くなり、息子が相続したが、「自治体も同業者も買い取らなかった」(相続者の息子)ことで、地元の建売業者に売却され、現在は分譲地として売り出されている。

生産緑地問題による地価下落は限定的か

しかし、生産緑地の2022年問題が、不動産市場に影響を及ぼすことはほとんど無い、と筆者は考える。宅地化されて市場に出てくる生産緑地はさほど多くないのではないかと思うためだ。

2017年、政府は生産緑地の指定解除に向けて農地保全を図るため、生産緑地法の改正を行い、新たに「特定生産緑地制度」を導入した。

この制度は、指定から30年を経過する生産緑地において、新たに特定生産緑地として指定することで、生産緑地指定を10年間延長できるものだ。生産緑地で認められていた農地課税や相続税納税猶予制度も継続する。

このことから、生産緑地として農業を営んできた農地所有者の多くは、引き続き特定生産緑地制度を利用すると見込まれる。

仮に、所有者が死亡するなどで代替わりをしても、生産緑地の指定が解除されれば、相続税の納付対象となることを考えれば、同様に特定生産緑地制度を利用する可能性は高い。

また、それまで生産緑地には認められていなかった、農地内に直売所や農家レストランといった農業の製造・加工・販売施設の設置が可能に。さらに、2018年には「都市農地貸借円滑化法」が制定され、生産緑地を農業希望者に貸し付けることや市民農園の開設が容易になった。

このように生産緑地、あるいは特定生産緑地の指定を受けながら、農地を有効活用する選択肢が広がった。

農林水産省の「都市農地の貸借の円滑化に関する法律の認定等の状況(2021年3月末)」によると、19年度の4169の市民農園のうち、31.9%の1330が市街化区域内にあり、市街化区域内の市民農園は前年度比で3.3%増加した。特に生産緑地内の市民農園は71開園されており、前年度比で37.3%増と大幅増加した。

生産緑地の指定解除が大量に発生するという「2022年問題」は、危惧されるよりも遥かに小さい影響にとどまるとみられる。

                                               株式会社寧広